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                                                                                                                                                                      <kbd id='NqBU2cHE1'></kbd><address id='NqBU2cHE1'><style id='NqBU2cHE1'></style></address><button id='NqBU2cHE1'></button>

                                                                                                                                                                          新世纪娱乐成:土地改革进入关键窗口期 以地谋发展模式已走到尽头

                                                                                                                                                                          2019年01月15日 07:20 来源:合肥市新闻资讯站

                                                                                                                                                                            中国人民大学经济学院教授刘守英:土地改革进入关键窗口期 “以地谋发展”模式已走到尽头

                                                                                                                                                                            城市化成本、城市发展的融资成本正在快速上升,土地的估值和升值情况难以支撑地方债务的偿还,以土地促城市化的模式已不可持续。

                                                                                                                                                                            农村土地改革进入关键时间节点。

                                                                                                                                                                            在法律制度层面,2018年12月23日,第十三届全国人大常委会第七次会议审议《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》、《〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉修正案(草案)》,意味着“上层建筑”即将迎来变化。

                                                                                                                                                                            在实践试点层面,农村土地制度改革在总结经验的同时,被认为还应进一步深化,“三块地”试点将再次延期一年。

                                                                                                                                                                            在这一关键的时间点上,土地改革方向在何方? 21世纪经济报道专访了中国人民大学经济学院教授、国务院发展研究中心农村经济研究部原副部长刘守英。

                                                                                                                                                                            刘守英认为,“以地谋发展”的模式已经走到尽头,土地改革正迎来最关键的窗口期。而农村土地改革的核心,就是要实现农村土地权利体系的完整一致,将不同类型的农村土地的权利打通。

                                                                                                                                                                            以地谋发展弊端显现

                                                                                                                                                                            《21世纪》:你在新书《土地制度与中国发展》中提到,中国“以地谋发展模式的弊端显现”,这些弊端具体是指什么?何以判断走到了尽头?

                                                                                                                                                                            刘守英:以地谋发展模式有三种特征。

                                                                                                                                                                            第一是“以土地保增长”,通过施行土地征收制度,地方政府独家土地出让,对有发展机会的区域,以土地宽供应促增长。第二是“以土地促工业化”,就是在园区优化工业用地配置的方式来推动工业化,具体就是在园区以土地优惠作为招商引资的普遍手段,吸引企业,并以土地为工具进行园区基础设施建设。第三是“以土地促城市化”,就是以土地招拍挂制度和土地抵押融资,将土地资本化,为城市建设提供资金。

                                                                                                                                                                            这种模式走到尽头,主要也体现在三个方面。

                                                                                                                                                                            一是随着经济发展阶段的变化,土地的经济发动机功能减弱,土地与经济发展的关系从供给导向转变为需求导向。这其中有两个关键的时间点,2010年和2013年。数据显示,2010年之后,增加土地供应对GDP拉动的边际作用开始减弱,经济增速开始下滑。而2013年之后,整体土地需求下降,全国整体土地供应量也开始下滑。这种表现的本质在于,经济发展从周期性变化转变为发展阶段和发展模式的变化。

                                                                                                                                                                            二是利用土地促进园区工业化的模式正在失灵。我国工业用地比重从2006年的50%下降到2015年的23%,而且不论是东部还是中西部地区,用地产出的增长率正在下滑。

                                                                                                                                                                            东部地区从2004年开始,工业用地占比先一步下降。这主要有两个方面原因,首先是东部地区的工业用地存在结构性问题,大量存量工业用地没有得到有效使用,因此中央对这些地区的指标把控相对较严;其次是东部地区产业转型升级较早,用地需求有所变化,不再过度依靠这一模式。

                                                                                                                                                                            对于中西部地区而言,同样是从2004年开始工业用地的供应量增加。但中西部地区的问题在于,当地依靠园区低成本工业用地供应的模式,所带来的招商引资、就业、税收等方面增长效率不如东部地区。

                                                                                                                                                                            三是以土地促城市化的模式,正在酝酿金融风险。城市化的核心是资本来源,是建设城市的钱从哪里来的问题。我国上一轮的快速城市化,跟这套土地制度密切相关。在这套模式下,城市化资本来源主要是利用土地招拍挂制度和2008年开始的土地抵押融资模式两种方式。

                                                                                                                                                                            这套模式正面临三个问题,首先是城市化的成本正在快速上升,征地拆迁和城市建设支出在土地出让总收入中的占比持续上升;其次是地方政府债务问题,地方政府债务中接近一半是承诺用土地偿还,而土地的估值和升值情况难以支撑债务的偿还;最后是城市发展的融资成本也在快速上升。

                                                                                                                                                                            因此,以土地促城市化的这套模式,从目前来看,是不可持续的。

                                                                                                                                                                            《21世纪》:这是否意味着我们已经到了改革的关键窗口期?

                                                                                                                                                                            刘守英:这要从城市和农村两个角度去看。

                                                                                                                                                                            首先,土地改革的一个重要任务,就是服务我国的大规模工业化和城市化。对于这套政府主导的以地谋发展的模式而言,继续推行下去的收益下降,成本和风险上升,各方对这套模式的认识发生了变化,改革的阻力自然而然就下降了。

                                                                                                                                                                            其次,农村土地改革要不要进行,要怎么进行。以前那套模式,主要是为了城市发展可以低成本地快速地大面积地获得土地,对农村土地的限制较多。而随着农村大量产业和业态的变化,如何保障新型农业业态的用地?如何保障农村产业用地?对于类似城中村、城乡接合部等区域,是不是还要全部走征地城市化模式?这些问题的解决,都需要对农村发展的用地空间和用地权利更好地保障,这就是改革的必要性和紧迫性的体现。

                                                                                                                                                                            “三块地”为何再延期

                                                                                                                                                                            《21世纪》:十三届全国人大常委会第七次会议通过了“三块地”改革再延期一年的决定,为什么还要再延期?

                                                                                                                                                                            刘守英:这与这次改革的特点有关。这次改革的一大特点是,全国人大在试点地区暂时调整实施有关法律规定,使得当地试点具有了合法性。因为试点过程中的一些做法,是与现行法律相冲突的,在法律修改尚未完成的背景下,试点到期后很难说停止改革回到现行法律框架下,因此延期就成了必然。

                                                                                                                                                                            《21世纪》:从2016年下半年开始,从过去每个县域只探索一块改革,变为了联动改革,尝试在试点地区把“三块地”改革打通,为什么要做出这样的改变?这是否增加了改革的难度?

                                                                                                                                                                            刘守英:我认为与“三块地”改革的核心有关。应该认识到,整个农村的土地权利体系本来就应该是一体的、完整的。差异无非是有的是建设用地,有的是宅基地,有一些土地通过征收获得,有一些通过市场机制进入市场,这是机制上的差异,是用途分类上的差异。

                                                                                                                                                                            但改革的核心,应当是土地权利体系的建设,就是基础性的权利体系建构。从试点情况来看,单纯地试验宅基地、经营性建设用地入市或者征地制度,很难推动整体权利体系的建构。

                                                                                                                                                                            如果只试点宅基地,那宅基地是不是集体建设用地?如果是集体建设用地,宅基地以外多出来的部分作为建设用地,能不能入市?同样的道理,另一个问题就是征地,可以说征地制度本身跟建设用地入市是一个硬币的两面。允许集体建设用地入市,征地范围势必要缩小,反之亦然。

                                                                                                                                                                            因此,“三块地”改革的前提其实应该是先有对权利体系的整体认识,“打通”其实是改革思路的一个变化。

                                                                                                                                                                            另外,在打通的过程中我们发现,各试点地区的“三块地”改革,在各自的领域进度不一。这与经济发展水平不一、土地需求类型不同、历史原因造成的土地结构不同有关,这导致了各方在改革过程中有着不同的利益诉求,对改革的迫切性也有着不同的认识,对改革这套制度有没有用、有没有必要认识不足。这是应该通过打通“三块地”改革来明确和统一认识的。

                                                                                                                                                                            宅基地制度安排滞后于时代

                                                                                                                                                                            《21世纪》:在这次土地管理法修改的内容中,宅基地制度改革涉及较少,也有人认为宅基地制度改革进度较慢,为什么?

                                                                                                                                                                            刘守英:宅基地具有非常特殊的制度设计。主要体现在四个方面:按成员权获得、土地由集体无偿分配、实际上不承认宅基地财产权和在本村内部封闭运行。

                                                                                                                                                                            从表面上来说,目前我国的宅基地制度在不同的区域遭遇完全不同的问题。对于东部沿海地区和城中村地区,是在土地资源极度稀缺的背景下,农民利用免费分配的宅基地改成多层住宅,突破法律“一宅一户”的限制用于出租和入市的问题。对于中西部和广大农村而言,是举家进城的农户在城镇有稳定的工作和居所后,造成的宅基地闲置问题。

                                                                                                                                                                            因此,对于宅基地制度到底要怎么改,目前一直有争论。有观点认为,宅基地是农民的居所,是生活资料。通过现行的这套独特的宅基地制度,对保障农民居住,维持社会稳定而言是有效的,是农民进城后的退路。在这种观点下,大多数地区是没有宅基地改革需求的,仅在少部分地区,需要把“被搞乱”的宅基地制度改好。

                                                                                                                                                                            我认为,这种观点没有认识到,宅基地问题的本质在于,这套特殊的制度安排,在不同区域以不同的方式和不同的程度失效了。

                                                                                                                                                                            对于东部地区而言,这种失效最主要表现在于,宅基地作为一类土地,在经济发展过程中,财产价值显化,但现行制度无法保障。在土地财产价值显化以后,制度安排是以保居住功能为主,还是保财产功能为主?如果要保护居住功能,那么就要坚持无偿分配、按成员获得、封闭运行等上述特殊性的制度安排。

                                                                                                                                                                            在实际运行过程中,这些制度安排已经无法继续,相关法律在这些地区近乎失效。首先,东部沿海土地紧张,土地价值很高,很多集体已经不再无偿分配宅基地;其次,很多农民加盖房屋,一户一宅难以实现;最后,很多进城农民工,在东部地区实际租住的房屋,就是盖在当地城中村和郊区农村宅基地上,外村人已经进入了这个封闭市场。因此,在这些地区解决宅基地问题的方法,只能使用宅基地财产权去置换上述的这些特殊权利。

                                                                                                                                                                            对于传统农区而言,有着村庄破败、空间混乱、房屋闲置、土地利用不合理等问题。实际上也是这套制度不能适应传统农区的变化,导致了制度失效的结果。第一,宅基地并没有和承包地一样实行承包期内“增人不增地,减人不减地”的制度,只要拥有成员权,增加一户就可以分到宅基地盖房,这导致了对集体公地甚至耕地的占有,宅基地体量不断增大;第二,由于是无偿获得,使得农户只要有钱有权就会加盖房屋,在一些区域造成浪费;第三,由于农民实际上只拥有居住权,财产权缺失,不能(对外)出租、转让和交易,进城农民不愿意无偿退出。

                                                                                                                                                                            打破宅基地制度的“特”

                                                                                                                                                                            《21世纪》:宅基地“三权分置”改革如何解决这个问题?

                                                                                                                                                                            刘守英:宅基地的“三权分置”,实际上就是在破解这套制度的“特”,这要从所有权、资格权和使用权各自的权利和制度设置去看待。

                                                                                                                                                                            首先是所有权。宅基地的集体所有权应该和承包地的集体所有权有所不同,需要一个集体组织作为载体去实现。为什么呢?因为宅基地的建设和整理,需要统一规划统一进行。有这样一个代表全集体农民的载体之后,第一可以成为宅基地没有到户的农民,他们的宅基地和集体建设用地权利实现的主体;第二,可以对村庄建设的宅基地、建设用地规模作出规划,保证土地价值的实现;第三,土地的归集整理,可以由这个载体来完成。

                                                                                                                                                                            其次是资格权。就是过去的集体成员权,具体是指只有集体成员可以对本村宅基地有初始的获得权,但资格权只是指集体成员有权获得宅基地,获得方式如何、有偿还是无偿,目前还没有定论。

                                                                                                                                                                            我认为,不能无止境地对集体成员无偿提供宅基地。可以参考承包地,对此按时点划断:设定的时点前的集体成员,可以无偿获得宅基地,在这个时点后的集体成员,获得宅基地应该有偿。

                                                                                                                                                                            需要指出的是,这里虽然参考了承包地的时点划断,但也有不同——承包地是无偿获得的。这样做的主要原因是,承包地的用途是受到管制的,而宅基地没有,即使只作为居住用途,其土地价值也要远远高于承包地。

                                                                                                                                                                            最后是使用权。过去农民对宅基地没有使用权只有居住权,而现在提出农民对宅基地也拥有财产权,其核心就是使用权。使用权如何设置?应当是一种用益物权,应当允许农民对宅基地可以使用、收益、转让、交易和抵押,这样才能真正盘活宅基地。而且范围应当对闲置的宅基地和正在居住的宅基地一视同仁,拥有共同的财产权。

                                                                                                                                                                            总的来说,农村土地改革的核心,就是要实现农村土地权利体系的完整一致,设计应该是非人格化的,每个成员权利的获得应该是平等的。不同类型的农村土地的权利要打通。这就要求在制度设计上,要正视这些“特”、解决这些“特”,把“特”的问题解决了之后,再回到征地等一般性问题上。